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禁止发行债券能否让地方不负债

2019-08-15 11:44:45来源:励志吧0次阅读

只有负债的方式透明了、公开了,资金的使用才会公开、透明,才会不出现严重浪费的现象,隐形负债也就不会继续存在。从这点讲,与其让地方政府偷偷负债,不如让他们明了负债,且可以通过制度的进一步规范,增强债务的透明度,提高债务资金的使用效益。

据媒体报道,针对部分地方政府债务上升的情况,预算法修正案草案明确规定:“除和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”

这显然是对一审稿作出的重大调整。因为,一审稿删去现行《预算法》第28条“地方政府不得发行地方政府债券”的表述,而修改为“除了法律和国务院另有规定外,地方政府不得以任何方式举债或者为他人债务提供担保”,一度被认为是预算管理改革取得的重大突破。因为,按照新的规定,地方政府在发债问题上,已没有了立法方面的限制,而可以由国务院决定是否发、发多少。而此前国务院批准上海、浙江、广东、深圳四地开展地方政府自行发债试点,也迎合了这样一种改革趋势。

没有想到的是,二审稿很快又恢复了原来的规定,再次对地方政府发行债券作出了立法方面的限制。

能够理解的是,预算法修正案恢复禁止地方政府发行债券的规定,是担心给地方政府在这方面过多放权,会让地方政府负债的“热情”更高,债务负担更重,风险也更大。

问题是,从目前的实际情况来看,禁止地方政府发行债券与地方负债完全是两回事。不能发行债券不代表地方就会不负债了,负债也不一定是通过发行地方债券形成的。

首先,不负债,地方政府能做到吗?现行《预算法》明确规定,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。虽然从表面看,地方没有在预算上“顶风作案”,编制赤字预算,也没有在预算执行中严重突破预算。但是,却通过政府融资平台等其他途径,让政府背上了沉重的包袱。官方公布的数据是10万多亿元,实际上可能要远大于这个数据。

那么,不允许地方政府发行债务,是否意味着地方就可以不负债了呢?已有的负债也可以自动化解了呢?显然是不可能的。也就是说,不负债的问题,仍然可能是“双轨制”。一方面,法律上的规定不突破,预算编制不出现赤字,执行也不出现赤字;另一方面,继续通过其他渠道扩大政府负债,积累债务风险。如此,不负债的规定和要求,就变成了一句空话,或者说是文字游戏。

正确的理解应当是,不管是预算内还是预算外,不管是财政还是政府职能部门,都不应当负债,也不应当出现赤字。除非政府融资平台、职能部门等形成的负债,不需要政府来承担,特别是出现风险以后,不需要政府兜底。不然,就不能算是预算没有赤字,就不能算执行好了《预算法》。

这就引出了第二个话题,那就是在目前的条件下,地方政府能做到不负债吗?笔者的观点是,能,也不能,有条件,也没有条件。

能,是因为按照这些年来财政收入增长、预算外资金和“土地财政”收入情况,结合地方的实际,完全有条件做到既不负债,也不影响经济社会发展。因为,从地方负债的形成过程和支出情况看,多数负债资金的使用,都不是为了解决最急需的经济矛盾、社会矛盾和民生问题,而是用于建设一些政绩工程、形象工程、过度超前项目。就像有的媒体所评论的,全国各地相继需要建设的摩天大楼有200多座,而百姓最迫切要解决的保障房、下水道,甚至化粪池等,却无人问津。如此,这样的负债,应当出现吗?能认为地方没有条件不负债吗?

不能,是因为地方政府在执政思维、思路和目标方面还存在很大的问题,负债的目的不是为了解决民生问题,解决经济社会发展过程中必须解决的问题,更多的是为了政绩的需要、形象的需要,甚至是少数人个人利益的需要。于是,在工作过程中,就不会把需要与可能结合起来、眼前利益和长远利益结合起来,而是用损害民众利益、未来利益、社会利益的方式,满足眼前和局部、乃至个人的需要。如果这一问题不解决好,地方不负债,就不可能做到,地方不能负债,也就成了一句空话。

所以,地方政府会不会负债、能不能负债,关键不在“债”,而在对“债”的理解,对执政目标和执政思路的把握。如果地方政府能够调整好执政思维,真正树立以人为本、执政为民的思想,就不可能出现这么大的负债。即便有负债,也会想方设法解决好。

于是,第三个需要解决的问题,就是不允许地方负债,能不能得到有效执行。要知道,立法也好,规定也罢,要求也行,目的不是为了做表面文章、玩文字游戏,而是要让提出的目标得到实现、提出的规定得到落实、提出的要求得到贯彻。不然,可能比没有法律、没有规定、没有要求更加糟糕。

对地方负债而言,切不要以为只是政府的包袱,实质上,它是摧残经济基础的定时炸弹,甚至可以说是原子弹。必须清楚,这些年来,在地方负债急速增加的同时,财政收入也一点没有放缓增长脚步。也就是说,该收和不该收的钱都收上来了、该花的和不该花的钱也都花出去了。如果有一天,包括政府融资平台在内的负债主体,没有能力偿还债务了,出现风险了,政府就必须买单。而政府靠什么买单?还不是向企业收、向群众摊派。如此,地方负债这颗定时炸弹,就真正炸向企业、炸向经济基础了。后果如何,无需多言。

因此,不允许地方负债,决不能只是文字上、口头上的要求,而必须落到实处。而这个落到实处,决不是预算没有赤字、地方政府不能自行发行债券这么简单,而是切切实实地不能再负债,包括体外负债。

如果确实是民生方面的需要,而地方政府又拿不出钱来,那也应当堵死后面、开大前门,以政府发行债券的方式解决,而不是体外负债。只有负债的方式透明了、公开了,资金的使用才会公开、透明,才会不出现严重浪费的现象,隐形负债也就不会继续存在。从这点讲,与其让地方政府偷偷负债,不如让他们明了负债,且可以通过制度的进一步规范,增强债务的透明度,提高债务资金的使用效益。

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